国合华夏城市规划研究院作为国家部委行业智库，主要聚焦于“十四五”规划编制、产业规划、数字经济、产业导入和国际合作等研究与课题合作。该院2019年以来聚焦国家战略和地方经济社会发展需求，发挥自身优势，积极推动与参与地方政府“十四五”规划课题研究和专项规划编制，并提出了“十四五”规划编制依据与基本职能。

该研究院认为，“十四五”规划编制的基本依据，包括但不限于以下方面：

一是符合国家政策法规。国家和地方政府第十四个国民经济和社会发展纲要（“十四五”规划）是本规划期内社会主义现代化建设的总体战略部署，是制定其他各类规划的重要依据，应符合国家中长期政策和法律要求。专项规划是对地区发展战略、目标及发展重点和任务的具体落实，专项规划不能与规划纲要相违背。

二是体现政府主要职责。“十四五”规划、总体规划、专项规划等有政府管理色彩，应该符合国家或地域性的政府管理与服务职责，满足经济发展的基本需要，体现政府的意志和责任等。

三是反映经济与社会规律。规划任何一种事物既有共性，又有个性。在进行各类规划原则的描述时，应揭示其发展的独特规律，反映经济和社会生活的内在逻辑。“十四五”规划也不例外。

四是综合各方意志或意见。在制订各类规划时，需要有高度综合性，要考虑经济社会各方面的因素，吸收各方专家，听取社会各方意见，考虑规划实施的可行性与先进性等。“十四五”规划作为综合性经济规划，必须让人民群众、社会各界参与和讨论，共同编制与多方研讨，自上而下，自下而上，反复修改与完善，才能较好地体现“以人民为中心”的规划编制初心和规划编制质量。

五是完善规划保障机制。各类规划与行动方案一般通过下一层规划或者具体的重大项目安排予以实施、执行。无论是哪种规划保障措施，都要与国家政策、法律法规相一致，有利于各类规划目标实现，并且与各类规划、行动方案紧密配合与辅助促进。

该研究院认为，“十四五”规划的主要职能有五点：

一是贯彻国家政策法规。

中央政府、地方政府、产业园等通过主体功能规划、土地利用规划、城市总体规划、五年发展规划、详细性控制规划、修建性详细规划、能源与交通等专项规划的编制和修订，有助于构建完善的地方和城市发展规划体系，指导地方经济和城市重大决策。各种政府规划在一定范围内倡导了一种方向，体现了国家意志和人民群众的根本利益。

经济规划是国家和城市经济领域相关法规政策贯彻实施的重要载体。中央政府和地方政府五年发展规划，从经济、政治、文化、军事、技术和其它领域对国家、本地区的经济发展和社会生活等领域做出较全面、科学的定位，为我国和地方经济发展提供强有力的基础保障。

城市发展存在空间边界、用途约束的红线和强制性问题。城市发展总规划以全国城镇体系规划、省域城镇体系规划及其它更高层次法定规划为依据，从区域经济社会发展的角度研究城市定位和发展战略，按照人口与产业、就业岗位的协调发展要求，控制人口规模、提高人口素质，按照有效配置公共资源、改善人居环境的要求，充分发挥中心城市的区域辐射和带动作用，合理确定城乡空间布局，促进区域经济社会全面、协调和可持续发展。详细规划通过编制城市控制性详细规划，依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据。城市修建性详细规划依据已经依法批准的控制性详细规划，对所在地块的建设提出具体的安排和设计。专项规划包括：交通规划、资源利用规划、循环经济、节能环保、现代服务业等专题规划，从技术角度对总体规划或分区规划进行细化与深化，从管理角度将某个地区或城市功能分解成为若干密切相关的系统进行专项研究，确保各个地区和城市活动的有机性与多样性。

二是促进经社会济发展。

五年经济规划、总体规划和专项规划等不同规划，具有各自的作用，他们能够从整体性、土地空间和专业领域等进行一个国家、一个地区、一个的经济、社会生活、产业和交通等的框架设计，有助于体系化、科学化、规范化地进行经济发展和社会管理目标分解与效果预估，更好满足经济发展的需要，对特定地域和特定系统的开发速度、开发时序、开发分布、开发重点等做出控制性安排，较好满足市场和社会需要，使空间资源产生最大效应。

从更高的视角看，各类政府规划是地区经济发展的战略指南和行动参谋。离开了规划，经济发展的质量和效率将无从保障。

三是经营政府和城市。

通过总体经济规划、土地规划、产业规划和城市规划等，使得有限的财力、资料和资源得到更好分配。对特定国家、特定地区、特定的城市有着更加系统、全面、准确、前瞻的认知。

通过制定各类经济与社会规划，确定战略目标，厘清开发边界，明确政府部门的职责与任务，开展重大工程与项目设计，有助于促进政府职能转变，提高城市管理技巧，增强城市经营思维，以规划带动城市发展，以规划提高城市开发质量，加快我国城市规划与社会经济规划、生态环境规划融合，掌握和运用城市发展与管理规律，提高一个地区和城市规划的操作性、系统性、前瞻性。

四是改善社会民生。

一个国家和特定地区经济发展的最终目的是以人民为中心，不断改善民生，完善教育、医疗、社保等保障体制，实行精准扶贫，做好社会公共服务，提高国民的福利及生产、生活质量，使得国民有悠闲的生活，舒适的环境，清新的空气，享受更多的获得感、安全感和幸福感等。各类政府规划应该确定该类主要目标，并制定具体行动计划。

从各类规划体系和规划目标来看，经济发展与民生保障是国家面临的两个大的难题和重点工作，是以人民群众为中心的具体体现，也是“十四五”规划时期需要各级政府继续强化改革和实践探索的大课题，尤其在大健康、教育医疗普惠制、住房制度改革、更高标准的精准扶贫，以及健康的居民寿命等指标研究和重大工程策划等方面，需要推进的地方很多，值得持续关注和积极推动。

五是优化资源配置。

城市、地区经济发展和企业经营等都需要消耗或者占有大量的能源、水资源、原材料，人力和土地等。全国各地区经济发展存在土地、矿产、电力等各种资源分布的差异性，现有资源在总量和空间上不可能满足所有的地区、城市、产业园、企业或相关组织，这就有一个政策导向、分配机制、空间布局、资源交换定价，以及优化调整等问题。

当前存在的产业同质化、产业园过多过散，产业集中度低，单位能源消耗过大等问题，是制约我国经济高质量发展的重要难题，政府主导和编制五年规划纲要、工业制造规划、园区产业规划、能源利用规划、资源开发规划、交通运输规划等，将会在不同领域和层面，审视、推动和致力于解决资源分配不均衡、不科学、能源消耗过多等现有弊端。从这一点来看，国家、城市和产业园的高质量发展需要科学、系统、前瞻、实操的政府规划进行积极引领与干预（供稿：国合研究院“十四五”课题组）。